ПРЕДЕЛЬНЫЙ ВОЗРАСТ НАХОЖДЕНИЯ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ КАК СВИДЕТЕЛЬСТВО НЕЗРЕЛОСТИ РОССИЙСКОЙ ДЕМОКРАТИИ

Участие граждан в управлении делами своего государства является общепризнанной нормой международного права. Закрепляя ее, п.1 ст.32 Конституции РФ (далее — Конституция) предоставляет гражданам РФ «право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей». А так как государственная служба является одной из форм непосредственного участия граждан в управлении делами государства, п.4 ст.32 Конституции, обеспечивая его всем без исключения гражданам РФ, гарантирует им «равный доступ к государственной службе» (здесь и далее в цитатах выделено мной — А. Н.). Поскольку Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие, эта правовая норма должна пониматься буквально.В соответствии с п.2 ст.55 Конституции «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Однако ФЗ от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» установив госслужащим возрастные ограничения, ущемил право граждан РФ на равный доступ к государственной службе и, следовательно, вступил в противоречие с Конституцией.Ст.25 упомянутого закона гласит, что «Помимо оснований, предусмотренных законодательством РФ о труде, увольнение государственного служащего может быть осуществлено по инициативе руководителя государственного органа в случаях: 1) достижения им предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы…» (часть 1 п.2) и что «Предельный возраст для нахождения на государственной должности государственной службы — 60 лет…» (п.3).Трудно согласиться с тем, что возраст работника может служить единственным основанием для прекращения с ним трудовых отношений. В такой редакции статья 25 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» противоречит как Конституции, так и общепризнанным нормам международного права.* * *I1.1. Конституция допускает возможность ограничения конституционных прав и свобод граждан, но «Права и свободы человека и гражданина — гласит п.3 ст.55 — могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Возрастные ограничения, установленные для госслужащих, не подпадают ни под одно из перечисленных оснований.Кроме того, каждый случай регулирования прав и свобод граждан федеральным законом Конституция оговаривает особо. В её ст.32, закрепляющей равный доступ граждан к государственной службе, такая оговорка не сделана. Если бы Конституция допускала возможность делегирования своих функций закону, то, полагаю, п.4 ст.32 был бы изложен примерно в следующей редакции: «Доступ граждан к государственной службе осуществляется в соответствии с федеральным законом». Подтверждением этому предположению служат аналогичные формулировки, содержащиеся в ст. ст. 39, 59, 62 и др.Поэтому равный доступ к государственной службе носит всеобъемлющий характер и предполагает равные права граждан РФ на занятие любой государственной должности в соответствии с их способностями, профессиональной подготовкой и без какой-либо дискриминации, в том числе по возрасту.1.2. П.1 ст.37 Конституции гласит: «Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию». В своём постановлении от 27. 12. 1999 г. № 19-П Конституционный Суд РФ (далее — КС) разъяснил, что из части 1 ст.37 Конституции «не вытекает право гражданина занимать определённую должность, выполнять конкретную работу в соответствии с избранным им родом деятельности и профессией и обязанность кого бы то ни было такую работу или должность ему предоставлять. В сфере трудовых отношений свобода труда проявляется прежде всего в договорном характере труда. Именно в рамках трудового договора на основе соглашения гражданина и работодателя решается вопрос о работе по определённой профессии, специальности, квалификации или должности».Но право на свободу труда не может быть ограничено наймом на работу. Способность работника выполнять определённые должностные обязанности действительно определяется при найме и в ходе испытательного срока, после истечения которого трудовой договор становится бессрочным. Именно бессрочный характер трудового договора гарантирует соблюдение права на свободу труда в процессе работы. И если госслужащий соответствует занимаемой должности, выполняет условия договора и не нарушает трудовую дисциплину, работодатель должен быть лишён права расторгать трудовой договор по причине достижения госслужащим определённого возраста.Из ст.18 Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1929—1, следует, что «Граждане РСФСР имеют равное право доступа к любым должностям в государственных органах в соответствии со своей профессиональной подготовкой и без какой либо дискриминации. Требования, предъявляемые к кандидату на должность государственного служащего, обуславливаются исключительно характером должностных обязанностей». На той же позиции стоит и КС, считающий, что не только при заключении трудового договора, но и при его расторжении подлежит оценке не возраст работника, а такие критерии как призвание, способности, профессиональная подготовка, образование, общественные потребности (постановление КС от 4 февраля 1992 г.).Увольнение госслужащего по причине достижения им предельного возраста нахождения на государственной должности государственной службы нарушает его конституционное право на свободу труда и в силу этого противоречит части 1 ст. 37 Конституции.1.3. В своём постановлении № 19-П КС не согласился с тем, что одно лишь достижение заведующим кафедрой ВУЗа 65-летнего возраста без учёта результатов работы кафедры и самого заведующего, его научной квалификации, состояния здоровья, деловых и личных качеств может служить достаточным основанием для его освобождения от должности. При этом речь шла всего лишь о переводе на должность, не связанную с заведованием кафедрой. Можно ли считать конституционным увольнение госслужащего, достигшего даже не 65-ти, а только 60-летнего возраста, без предварительной оценки результатов его работы, здоровья, деловых и личных качеств? Налицо нарушение конституционного принципа всеобщего равенства перед законом, закреплённого частью 1 ст.19 Конституции. Подчёркивая унизительность такого увольнения, законодатель не только не вменил в обязанность администрации оказание содействия в последующем трудоустройстве на негосударственную должность, но даже не предусмотрел выплату выходного пособия.1.4. В том же постановлении № 19-П КС признал, что введение отдельных ограничений прав и свобод госслужащих наносит ущерб принципу равенства, однако посчитал, что этот ущерб компенсируется предоставлением им дополнительных гарантий и льгот. Но Конституция не предусматривает возможность такой компенсации. Более того, дополнительные льготы и гарантии госслужащим установлены Указом Президента РФ от 16 августа 1995 г. № 854. Из директивного письма Минтруда и Минюста от 23 февраля 1996 г. № 109-Пр следует, что упомянутый указ не распространяется на госслужащих, уволенных в связи с достижением предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы. Таким образом, возрастные ограничения не компенсируются дополнительными гарантиями и льготами.1.5. Установление предельного возраста нахождения на государственной должности государственной службы вступает в противоречие и со ст.60 Конституции, в соответствии с которой гражданин РФ, достигший 18-летнего возраста, приобретает право самостоятельно осуществлять свои права и обязанности в полном объёме. Закрепляя начальный возраст, Конституция не устанавливает предельный, по достижении которого конституционные права и свободы гражданина могли бы быть как-то ограничены. Таким образом, Ст. 60 Конституции служит еще одним доводом в пользу того, что права, гарантированные п. п.1 и 4 ст.32, а также п.1 ст.37 Конституции, не могут быть ограничены возрастом.1.6. Согласно п.2 ст.19 Конституции «Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения…, а также других обстоятельств». Как следует из постановления КС от 4 февраля 1992 года «Конституция не ограничивает перечень признаков, по которым исключается любая дискриминация граждан, а, напротив, предполагает его дальнейшую конкретизацию как в законодательстве, так и в правоприменительной практике…». И далее: «… возраст также не может рассматриваться как основание для дискриминационных ограничений права граждан на труд». Более того, КС признал, что «Социально-правовые последствия расторжения трудового договора в связи с достижением пенсионного возраста… подтверждают дискриминационный характер данной нормы». Во исполнение этого постановления Законом РФ от 12 марта 1992г. № 2502—1 п.1-прим ст.33 КЗоТ, разрешавший администрации по своей инициативе увольнять работников, достигших пенсионного возраста и имеющих право на полную пенсию, и ст.18-прим КЗоТ, дававшая администрации право заключать с пенсионерами срочный трудовой договор (контракт), признаны утратившими силу как неконституционные.Определяя сферу применения КЗоТ, его 1-я статья подчеркивает, что он регулирует трудовые отношения всех работников. Всех — значит, и госслужащих.. Но в отношении их наряду с КЗоТ источником права является и ФЗ «Об основах государственной службы РФ», в соответствии с которым на госслужащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными указанным законом. Однако, эти особенности должны дополнять правовые нормы, содержащиеся в КЗоТ, и ни в коем случае не должны вступать с ними в противоречие. Так, например, исходя из того, что доступ к государственной службе предоставлен только гражданам РФ, закон дополняет КЗоТ, давая администрации право увольнять госслужащих, утративших гражданство России. Другой пример: учитывая конфиденциальность информации, к которой допущены госслужащие, закон допускает их увольнение в случае разглашения ими государственной или иной, охраняемой законом, тайны. Это обосновано. Но может ли закон устанавливать для госслужащих предельный возраст нахождения на государственной службе, кстати, совпадающий с пенсионным возрастом, установленным для мужчин, если увольнение в связи с достижением пенсионного возраста признано неконституционным в отношении всех работников? Это противоречие могло бы быть снято, если бы предельный возраст нахождения на государственной должности государственной службы был бы, к примеру, лет на пять выше пенсионного. Но и это не сняло бы вопрос о неконституционности возрастных ограничений в принципе.1.7. О том, что возрастные ограничения носят дискриминационный характер, свидетельствует и Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» в редакции ФЗ от 29 апреля 1996 г. № 36- ФЗ. В соответствии со ст.5 этого Закона «Государственная политика в области содействия занятости населения направлена на… обеспечение равных возможностей всем гражданам РФ независимо от национальности, пола, возраста, социального положения… в реализации права на добровольный труд и свободный выбор занятости» (в том числе и государственной службы — А. Н.).1.8. Признавая в своём постановлении от 4 февраля 1992 года, что возрастные ограничения при реализации права на труд носят дискриминационный характер, КС допускает единственное исключение. По его мнению возрастные ограничения, обусловленные родом и особенностями выполняемой работы, не являются дискриминационными. Действительно, в отдельных случаях особенности выполняемой работы (службы) могут вынудить законодателя ввести ограничения по возрасту. Так, например, Законом РФ от 11 февраля 1993 г. № 4455—1 «О воинской обязанности и военной службе» установлен предельный возраст нахождения на военной службе, что, в первую очередь, вызвано повышенными требованиями к психо-эмоциональной устойчивости и физической подготовке военнослужащих, определяемыми характером современного боя. Но это, скорее, исключение, чем правило. Даже в авиации, где от экипажа порой зависит самое ценное — жизнь сотен пассажиров, основанием для списания с лётной работы служит не возраст лётчика, а состояние его здоровья.Влечёт ли специфика государственной службы необходимость установления возрастных ограничений? КС на этот вопрос отвечает утвердительно. Как следует из его определения от 4 декабря 1997 г. № 115-О, «… государственные служащие обладают особым правовым статусом в сфере трудовых отношений. Предельный возраст для нахождения на государственной службе, как связанный со спецификой рода и характера работы, выполняемой государственными служащими, не может рассматриваться в качестве дискриминационного ограничения конституционных прав граждан, закреплённых в статьях 32 (часть 4) и 37 (часть 1) Конституции РФ».Правовой статус госслужащих определён главой III ФЗ «Об основах государственной службы РФ». Он включает в себя перечень их обязанностей, прав и гарантий, устанавливает ответственность госслужащих, ограничения, накладываемые государственной службой, особенности её прохождения и прекращения. Анализ статуса позволяет сделать однозначный вывод, что выполнение требований, предъявляемых им, доступно абсолютно всем госслужащим независимо от их возраста. Следовательно, возрастные ограничения попадают в разряд дискриминационных, как не обусловленные особым трудоправовым статусом госслужащих.Между трудоправовыми статусами госслужащих и остальных категорий работников, действительно, есть определённые различия. Но они, прежде всего, связаны с более высокой степенью ответственности госслужащих за порученное дело, которая обусловлена тяжестью последствий, вытекающих из низкого уровня подготавливаемых и принимаемых решений. Нужно ли говорить, что уровень этих решений зависит от добросовестности, компетентности и профессионализма госслужащих и ни в коей мере не зависит от их возраста?Следует подчеркнуть, что трудоправовой статус госслужащих определяется принципами государственной службы, которые, в свою очередь, исходят из признания её важности, почётности и ответственности. Как следует из ст.5 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» государственная служба основана на принципах: «1) верховенства Конституции РФ..; 2) приоритета прав и свобод человека и гражданина..; 5) равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; 8) профессионализма и компетентности государственных служащих; 10) ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.»Итак, определяя принципы государственной службы, закон оперирует такими понятиями как верховенство Конституции, приоритет прав и свобод, равный доступ, способности, профессионализм, ответственность. Никакие возрастные ограничения принципами государственной службы не предусмотрены и из них не вытекают. Они установлены законодателем в нарушение Конституции, общепризнанных норм международного права и принципов государственной службы. Возрастные ограничения не обусловлены спецификой рода и характера должностных обязанностей и в силу этого должны быть признаны дискриминационными.Впрочем, если даже согласиться, что необходимость установления возрастных ограничений действительно вытекает из особого трудоправового статуса госслужащих, то неизбежно должен следовать вывод о том, что в этом случае сам трудоправовой статус противоречит Конституции, поскольку обусловленные им возрастные ограничения нарушают конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе…